共筑边界和谐线——鄂湘渝三省边界联防联调联治机制的来凤实践

武陵山脉，层峦叠嶂。在湖北、湖南、重庆三省市交界的绵长边界线上，来凤县如同一个生动注脚，诠释着省际边界地区从“治理洼地”到“合作样板”的深刻变迁。

曾几何时，行政壁垒如同无形之墙，让纠纷调解难、办事难等成为边界之痛。如今，一套以县、乡、村三级联动为核心，跨省协作为基础的联防联调联治制度体系在这里生根发芽、开花结果，为破解边界治理难题提供了富有生命力的“来凤方案”。

边界之困——当“咫尺”成为“天涯”

来凤县4个乡镇与湖南省龙山县4个乡镇相邻，2个乡镇与重庆市酉阳县5个乡镇相邻。

“山上冒烟，山下扯皮，干部跑断腿，纠纷难化解。”这曾是来凤与龙山、酉阳等接边地区社会治理的真实写照。一块林地、一段田埂、一条水渠，都可能成为省际矛盾的导火索，几乎每次调解都在跑“马拉松”。

3月13日，来凤县百福司镇河东村“鄂湘渝”边界调解室，该村和龙山县桂塘镇桂塘社区两位居民因土地权属纠纷在此调解。百福司镇、桂塘镇的镇村两级联合调解委员会共计10余人参加调解。

调解中，双方各执一词。由于争议土地位于两省交界地区，存在“飞地”等特殊情况，两地自然资源部门也难以确权。调解室进一步碰头研判后，决定“由理入情”，在具体调解工作中坚持以法理为基础、以情理为突破的原则，积极寻找双方解决矛盾的平衡点。在联合人民调解委员会的反复调解下，双方最终达成一致意见。

放在过去，这种跨省土地权属纠纷曾是调解的大难题，有时候会拖很长时间，最后还得不到解决。

河东村党支部书记彭召利介绍：“双方都认老契约、老规矩，但说法不一。我们来凤的干部去处理，对方觉得我们偏袒;龙山的干部过来，我们这边的老百姓又心存疑虑。一个简单的矛盾，往往要惊动两县领导，从村级到乡镇再到县级反复沟通，开几次协调会，耗时数月也难以彻底解决。”

百福司镇组织边界纠纷调解。(资料图)

对于边界百姓而言，行政分割带来的更是日常的奔波之苦。居住在来凤的湖南居民，办理社保、医保等业务，需要往返奔波于两省之间，“为一件事，跑两座城”是常态，时间成本和经济负担沉重。

这道看不见的省界，曾是横亘在发展与和谐面前的巨大鸿沟。破解边界治理难题，呼唤着超越行政区划屏障的制度创新。

破壁之路——构建三级联防联调的制度大厦

面对共同的治理挑战，来凤与龙山、酉阳等地顺应民意，经过反复磋商与实践探索，共同搭建起一套行之有效的跨省联防联调联治制度框架。这套制度的核心，在于建立县、乡、村三级对接，涵盖调解、治安、民生等多领域的协同共治体系。

2022年5月，来凤县投入资金400余万元，建成总面积1920平方米，集统筹调度、纠纷调解、法律服务于一体的流域矛盾纠纷调处化解中心(以下简称县矛调中心)，配强工作人员42人，实现酉水流域纠纷“一平台受理、一站式服务、一张网共治”。

来凤县矛盾纠纷调处化解中心。

2023年7月27日，来凤县、龙山县、酉阳县三县跨省(市)矛盾纠纷联防联调联治工作会在来凤县召开，三县签订了跨省(市)联防联调联治协议，就联防联调联治组织网络建设等问题达成一致。目前，三县共建立县级联防联调联治组织1个、接边乡(镇)联防联调联治组织5个、接边村(社区)联防联调联治组织32个，建立健全了三级跨省(市)联防联调联治网络平台。

三县坚持“预防走在排查前，排查走在调解前，调解走在激化前”原则和“调防结合、以防为主”工作方针，加大对跨省矛盾纠纷的预防、排查。实行接边纠纷(矛盾纠纷易发多发领域)定期查、敏感时期(重要节点)及时查，在重要会议、重大活动和传统节日、敏感时段，共同进行重点防控，统筹安排联防联控工作。

在县级层面，建立了由县委政法委牵头，司法、公安、法院、民政等多部门参与的边界联防联调联席会议制度。它作为整个体系的“大脑”和“中枢”，负责制定协作的总章程、工作原则，协调处理跨区域的重大疑难纠纷和应急突发事件。定期召开的联席会议，让三县决策者能够坐下来，共同研判形势，共商治理大计，从顶层设计上确保了三地“步调一致”。

在接边乡镇，司法所、派出所、人民法庭、综治中心等力量被整合起来，成立联合调解委员会或联防联控工作站，作为专业力量充实到镇级联合调委会中。它们是制度运行的“中坚力量”和“一线战场”。一旦发生跨省纠纷或治安案件，联合调委会立即启动对接程序，组建联合调查组、联合调解庭，做到信息互通、资源共享、行动同步。过去需要县级层面协调的事务，如今在乡镇层面就能高效运转，实现了“小事不出乡镇”的快速响应。

在最基层的村(社区)，则设立了联合调解室。村干部、网格员、有威望的能人被聘为人民调解员，他们是制度的“神经末梢”和“前沿哨兵”。他们熟悉民情，能最早发现矛盾苗头，最早介入调解，许多邻里纠纷、家庭矛盾，在村级层面通过双方调解员的沟通协作，就能被就地化解，避免了矛盾升级和上交。

这套纵横交错、覆盖全面的制度网络，不依赖于某一特定的技术平台，而是以常态化的沟通机制、规范化的文书往来、定期化的联合行动为纽带，实现了人与制度的有效连接。从联合勘界、联合调解到联合巡逻、联合普法，一系列扎实的举措，让联防联调从纸面的协议，变成了边界线上生动的实践。

融合之果——从“各管各家”到“共护一家”

联防联调制度的建立，如同在省际边界线上架起了一座座无形的桥梁，其带来的和谐与稳定，真切地体现在一个个具体案例中。

3月27日，龙山县人方某驾驶重型货车从来凤县城往旧司镇方向行驶，因超车与田某驾驶的普通二轮摩托车(载钱某、黄某夫妇)发生刮蹭，造成钱某死亡、黄某受伤。经来凤县公安局交通警察大队认定，方某某负事故主要责任，田某与钱某、黄某夫妇的赔偿自行协商处理。

来凤县矛盾纠纷调处化解 中心组织调解。

事后，双方就赔偿尾款支付时间发生纠纷，向来凤县矛调中心申请调解。6月25日，县矛调中心受理申请后，调解员迅速核实事故经过、责任认定及赔偿金额构成，积极与当事人沟通，最终达成一致意见。

本案例是一起典型的道路交通事故损害赔偿分期履行纠纷。调解过程中，调解员聚焦“支付时间”这一核心争议，既依据事故责任认定明确赔偿义务，又充分考量当事人实际经济状况，通过“分期履行”的灵活方案平衡双方利益。

2024年8月，来凤县百福司镇高洞村、酉阳县兴隆镇龙潭村两村因生猪养殖场建设发生纠纷。事情起因是高洞村余某修建的养猪场准备投入生产，为方便管理生产和执行防疫要求，余某在养猪场周围修建了院墙和围栏，但院墙恰好阻断了连接高洞村十三组与龙潭村四组的通行道路，村民要出行只能翻越院墙。

得知情况后，高洞村、龙潭村联合人民调解委员会相关人员，第一时间赶赴现场碰头研讨。“这条路一断，两边的联系就断了，我们家家户户都是族亲关系，不能因为一道院墙把关系弄僵。别人投资这么大笔资金开办养猪场，给我们提供了务工增收的机会，落实生猪养殖防疫是政策要求，大家也要理解。”

在高洞村、龙潭村联合人民调解委员会的调解下，双方达成一致意见：由余某在养猪场院墙外新开通一条小路，便于两村群众通行，妥善处置产生的垃圾，龙潭村村民未经养猪场同意不得擅自进入养猪场内。这场纠纷在跨省矛盾纠纷协作联调下终于消弭，大家重新找回了原来的亲近感。

2021年3月，百福司镇河东村茶溪组10余户村民发现饮用水含杂质且有异味，经排查，系龙山县桂塘镇飞龙牧业养猪场排放未处理的污水污染水源地和责任田，经过河东村、桂塘社区多次联合调解，最终达成调解协议。

2024年11月，飞龙牧业养猪场规模扩充，污水处置不及时再次污染河东村饮用水源。同样的矛盾纠纷两次爆发，村民认为养猪场违反原协议，权益再受侵犯，情绪激动，不愿调解，化解难度大幅提升。

依托边区联防联调机制，河东村、桂塘社区联合调委会迅速集结研判，明确第一次调解的原班人马参与调解，取“合—分—合”工作法：先联合调查研判掌握情况，再分兵“背靠背”在各自辖区找切入点，最后组织双方面对面协商。经过多轮调解，最终达成和解。

调解人员到村民家中现场调解。

2024年以来，三县各级联合调委会依托协作机制，开展边界矛盾纠纷排查联合巡游、特殊时段特殊领域专项排查等联合排查活动73次，排查出各项矛盾纠纷及隐患60余起，成功处置化解涉及山林土地、婚姻家庭、生态环境保护等多种类型的跨省矛盾纠纷45起。

在联防联调机制营造的良好合作氛围下，三县开始探索将协作领域向民生服务延伸。通过建立政务信息共享、便民服务代办等机制，边界地区的居民在办理部分社保、医保、证照等业务时，实现了“就近受理、异地办理、协同办结”，大大减轻了群众负担。

来凤县与邻县创建的联防联调联治制度，不再仅仅是来凤一地的具体实践，而是以其清晰的县乡村三级架构、完善的联席会议制度、高效的联合调解机制，为全国省际边界线治理提供了一个可供复制的系统性解决方案。

“来凤实践”的成功证明，只要勇于打破行政壁垒，坚持制度创新，省际边界就能从发展的‘断裂带’转变为合作的‘桥头堡’。”

记者手记——

制度创新的生命力

来凤与邻省共建的联防联调制度，其成功并非偶然，它为我们提供了宝贵的基层治理启示。

这一制度源于三县共同的治理需求，建立在平等协商、互利共赢的基础上。它不是任何一方的“独角戏”，而是共同参与的“大合唱”，具有强大的内生动力;它是一套权责清晰、运行规范的制度体系，而非单纯的技术工具，明确的联席会议、联合调解、应急联动等机制，确保了协作的规范性、稳定性和可持续性; 县乡村三级网络的建立，确保了治理重心下移、力量下沉，特别是村级“前哨”的设置，实现了源头治理，将大量矛盾化解在萌芽状态，真正践行了“枫桥经验”的精髓。

展望未来，这套联防联调制度仍有深化空间。如何进一步推动三地政策、法规协同，如何将协作拓展至生态环保、产业发展等更广领域，如何运用大数据为风险预防赋能……都是值得探索的新课题。

如今，行走在来凤的边界线上，昔日因管辖不清而产生的荒坡地，变成了联合共建的产业园;曾因沟通不畅而发生的争吵声，被联合普法宣传队的喇叭声所取代。

鄂湘渝三省边界联防联调的“来凤实践”证明：只要坚持以人民为中心，勇于制度创新，省际边界就不再是发展的阻隔，而能成为连接人心、共促繁荣的和谐纽带。这条用制度、智慧和诚意共同筑起的“和谐线”，正日益展现出蓬勃的生命力。

编辑：李肖