构建中国特色的政府职责体系

时间:2021-02-01 15:45 来源:光明网
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作者:天津市中国特色社会主义理论体系研究中心研究员,南开大学中国政府发展研究中心研究员,南开大学周恩来政府管理学院副教授 周望

优化政府职责体系,促使各级政府机构更为合理、高效地履行职责,一直是坚持和完善中国特色社会主义行政体制行动框架中的一个重要板块。历经长期的改革实践积累和理论提炼,尤其是党的十八大以来,政府职责体系不断优化调整,迈入到一个全新的发展阶段。

三个首次:新时代政府职责体系的新动向

党的十八大以来,广受瞩目的几次重要会议及其纲领性文件,都对政府职责体系提出了一系列新要求。2013年11月12日,党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,第一次对中央与地方政府的职责作出了明确区分,即:加强中央政府宏观调控职责和能力,加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。这一划分,采取各有所强、而非简单的上下对口的方式,指明了各级政府需要“差序化”地发挥长处及作用。

2018年2月28日,党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》,第一次明确提出要解决“上下一般粗”的问题,即必须抓紧解决一些领域中央和地方机构职能上下一般粗、权责划分不尽合理这一问题。专门针对该问题的解决思路则包括:科学设置中央和地方事权,理顺中央和地方职责关系,更好发挥中央和地方两个积极性,中央加强宏观事务管理,地方在保证党中央令行禁止前提下管理好本地区事务,合理设置和配置各层级机构及其职能。这些指向明确的改革思路,在其后的党和国家机构改革方案中得到了充分体现,政府职责体系的优化工作开始朝着更深层次推进。

2019年10月31日,党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,明确提出将“权责清晰”作为体系建设要达到的重要标准,即构建从中央到地方权责清晰、运行顺畅、充满活力的工作体系。“权责清晰”位于第一位,它是职责和机构体系实现运行顺畅的基础,充满活力则是这一体系运转得较为成熟后才会达到的良好状态。以此为目标,该文件还更加具体地提出了“两加一减”的任务要求,即适当加强中央在知识产权保护、养老保险、跨区域生态环境保护等方面事权,减少并规范中央和地方共同事权。

2020年10月29日,党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》,将建设职责明确、依法行政的政府治理体系,列于加快转变政府职能这一任务板块中的首要位置。

近年来,政府职责体系不断建立健全,取得了可观的进展。在开启全面建设社会主义现代化国家新征程中,推进优化政府职责体系这一工作会得到接续延展,作为实现一系列重要目标的硬件保障。只有打造出一个更加精良的政府职责体系,实现中央到地方的各层级政府更加顺畅、有效地协力应对公共事务,才能够达成国家治理效能得到新提升这一“十四五”时期经济社会发展的主要目标,以及国家行政体系更加完善、政府作用更好发挥、行政效率和公信力显著提升等一系列子目标。

构建中国特色的梯度式职责体系

根据中央政府、省政府、市政府、区县政府、乡镇政府这五层级政府的现有划分,并结合各个职责领域本身的业务特点,我们可以按照“领域—层次”的双维度统筹方法,来依次展开职责内容的配置规划,形成“梯度式职责体系”。

这里所说的“梯度式职责体系”,是在充分考虑到现实情况、稳妥解决“上下一般粗”问题的前提下,强调事权、职责和利益的合理“归位”与实际“确认”,而非线性地认为应该根据政府层级的递进关系、职责内容口径就需要由宽到窄或由窄到宽,即不会呈现出一个梯形或倒梯形这种另类化的“对口对齐”职责构建模式。具体而言,“梯度式职责体系”的设计思路包括:

一是“职责归位”,每一级政府都有一份自己的职责目录和手册。按照职责本身的业务特点、现实需求、历史沿革、条件支撑等要素,将现有的各项职责分别归类为共有职责、各有职责,即确定哪些职责是所有层级政府所共同拥有的、哪些职责是部分层级政府所共同拥有的、哪些职责是单一层级政府所独自拥有的。每一级政府作为一个梯度,职责范围就是梯度长度,具体视实际情况有短有长。各级政府的梯度范围叠加在一起,如同各种尺寸的书叠在一起,由于厚薄、大小不一,显然并不会整齐一致。这样的一个职责和机构体系,可能不符合我们对政府的传统“审美”和惯性认知,但却是对真实情况的反映。

二是“层级链接”,构建不同层级政府之间的多样化协作关系。职责的各归其类、各归其位只是一种人为的静态划分,将职责事项布置于各个政府层级。欲使其合理高效地得到履行,还需梳理好政府间的协同履责关系。全部层级政府的共有职责、单一层级政府的独有职责如何履行,已有丰富的历史经验、域外做法可供汲取。对于部分层级政府的共有职责,有时需跳出过去的连续性思维,构造“跳跃式”的层级搭配及互动链条。比如,在“中央—省—市—区县—乡镇”各层级之间,既可以存在着“中央—省—市”“省—市—区县”“市—区县”“区县—乡镇”这样的连续性三层次、两层次共有职责,也可以根据现实治理需求配置出“中央—市—区县”“省—区县”“市—乡镇”这样的跳跃式共有职责,进而形成真正“错落有致”的职责配置多维空间化形态。从上至下,既允许“一对多”、又允许“多对一”,既可以“连续对”、也可以“跨着对”。显然,要启动并推进这项工程,还需推出一整套更具改革魄力、更加新颖的体制机制安排,以及一系列新型的配套措施。

三是基于容量平衡的考虑,适度控制下级机构对于“额外”职责的承载负荷。通过明晰各个下级机构的工作属性、内容与“额外”公共事务的交叠程度,厘清紧密合作与临时协助的边界,让真正有关联、有助益的那一部分下级机构参与进来。而非一味地“求大求全”,不加区分地将任何主题的工作任务都全部分发给所有下级机构。

四是尝试设计并运用“职责协议书”这一方式,规范上下级机构之间的权利义务关系。下级机构可通过与上级机关签订“职责协议书”或类似的制度化文本,提前约定履责的内容、方式、时限、成本分摊、绩效认定等关键条款,一事一议一签。通过建立起规则化的“投入—回馈”正向激励机制,能够切实限定下级机构的资源投入额度,且使得上下级机构间的权责匹配、利益分享更加“名实相符”,从而有力提升纵向间政府协作履责的精细化水准。

中国的政府职责体系别具一格、自成一体,源源不断地为现有政府理论提供了新概念、新想法、新知识。可以说,中国政府职责体系的运转模式正处于蜕变升华、迈向焕然一新的酝酿期。从转变政府职能的中国叙事中提炼出中国方案、形成中国贡献,值得期待。


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